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关于顺德大部制改革的一点思考 2013-12-11

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关于顺德大部制改革的一点思考    
 
    吴光琛
顺德的大部制改革于2009年9月正式拉开帷幕后，至今已经走过了整整四个年头，从四年来的改革实践看，应该说顺德大部制的改革获得了较好的成效，产生了积极的效果。但细细地观察这四年来的运作情况，作为局外人的我，仍然感觉到，其离预期的效果还存在一定的差距。
一、顺德大部制改革的成效
    顺德的大部制改革，用“开创先河”这个词来形容一点也不为过。它不仅打破了原有的部门利益的格局，而且初步形成了“小政府大社会”的新型的政府治理模式，其改革的成效，概括起来，主要有如下三个方面：
1、政府瘦身，机构明显减少。大部制改革前，顺德党委和政府的部门机构有41个，大部制改革后，顺德党委和政府机构只保留了16个，减少了25个，减少了近三分之二的党委及政府的机构，同时，部分机构还实现了党政合署办公。其改革的力度之大，撤并机构之多，几乎是“前无古人”。
值得关注的是，顺德政府的瘦身，并不是普通意义上的减少政府机构，而是一种质的变革，用顺德政府官员的话说，那是一种“化学反应”式的变革，使政府各机构的职能与治理模式更为有效。
2、职能重组，部门职能清晰。只要仔细地观察一下顺德大部制改革的实践，我们就会发现，顺德的大部制改革，不只是简单地撤并机构，而是依据职能清晰、效率优先的原则来进行重组的，一改原先各部门之间职能交叉、政出多门的弊病，有效地打破了各职能部门原先的权力架构和治理模式，使政府的管理职能更加清晰，管理权限更加明确，从而最大限度地规避了因各职能部门的职能不清晰、权限不明确而产生的内耗与推诿，提升了政府的治理效率和治理效果。
顺德的大部制改革，使政府的各职能部门从过去的“小而不专”转变成为大部制后的“既大亦专”。也就是说，过去一个部门要决策一件事，因为各职能部门的“小而不专”，所以需要几个部门一起齐心才能实现，如果其中某个部门不予配合的话，则事情就无法决策。大部制改革后，则只需要一个职能部门就可以顺利地实现有效的决策。
3、治理结构，管理的扁平化。大部制改革前，政府的决策线较长，需要经过分管副局长、局长、分管副区长、区长等，不但决策的层级较多，耗时较长，协调难度大，而且容易出现决策过时的现象，甚至丧失最佳的决策时机。大部制改革后，各局的局长由原先分管的副区级领导直接兼任，决策少了一个环节，决策的重心下移，便于及时决策和管理资源的整体统筹。更值得关注的是，还减少了41个机构“一把手”的岗位，为今后“小政府大社会”的深入推进打下了坚实的基础。
管理扁平化之后，政府的决策效率得到了大幅度的提升，各职能部门对社会事务的反应和统筹能力增强。这在顺德四年的大部制改革实践中得到了一定程度的验证。
这些成效的取得，使顺德的大部制改革具有了普遍的示范意义，为我国县一级政府的大部制改革提供了有益的探索。
二、顺德大部制改革中的不足
顺德的大部制改革，虽然取得了可喜得成效，但从改革后四年中的改革实践来看，也还存在一些不足或亟待改善的问题，客观地说，这些问题正在影响着顺德大部制改革的成效，应该加以关注和变革。
1、政府职能机构少了，但政府职能总量并没有减少。顺德大部制改革后，虽然减少了41个政府职能机构，但这些机构原有的职能并没有相应地减少，原来管多少，现在依然管多少，只不过是经过归类后的一种重新组合，原本的改革目标——大社会的出现依然有点模糊。尽管政府也拿出了一些原本应该由社会来管理的职能给社会，但据笔者了解，这些原本就是无关紧要的，真正实质性的职能，社会或者社会组织还是难以介入。这样，政府就无法实质性地“小”下去。
政府小不下去，社会大不起来，大部制改革的目的就难以真正达到。
2、“一把手”岗位虽然少了，但局以上领导岗位的总体职数却增加了。顺德大部制改革后，虽然减少了41个机构“一把手”的岗位，但却增加了不少副区级领导的岗位，如政务委员等，也增加了各职能部门的副职岗位，一个局10个以上的局级领导，也已经成为一种见怪不怪的常态。这使大部制的“大”变成了另一种类型的“大”，即领导多、人员多、事情多的代名词，这也应该不是大部制的原意。
虽然政府的说辞是为确保改革的顺利进行，改革之初不降级别不降待遇，但改革进行到今天，已经走过四年多的时间了，这些领导岗位的职数还依然和改革的初期不相上下，这就不能不让人感到，这些岗位的职数是不是会永远地保留下去。如果是这样，那大部制的改革就失去了它真正的意义了。
3、机构设置反弹的现象也已经出现。在大部制改革相对稳定的一段时间之后，政府各职能机构中出现了一个让人感到异常的现象，即各职能机构中二级局的设置较为活跃。大局的数量少，二级局的数量多了，依然像一个总体的平衡。有人认为，这是根据实际情况作出的必要的调整。但不知道这种调整会不会让大部制的改革成效付之东流，谁也难以保证。
4、各种社会组织依然发育不良。大部制的改革，原本应该是通过政府职能机构和政府职能的合并重组与转变，把应该由社会来做的事还给社会，用一句时髦的话来说，就是“还政于民”，政府则专注于政府应该做的事情，充分发挥社会组织及社会的力量，让社会管理社会。但因为顺德社会组织的发育不良以及政府职能机构的一些原有观念的问题，而最终改革没有到位，社会组织也没有迎来真正的发展良机。
据笔者了解，顺德到目前为止，各类社会组织已经超过1000家，但真正能够得到实质性的改革红利的社会组织，目前还没有真正出现。有人说，这是因为顺德的社会组织还没有发育成熟，但如果政府不积极主动地去培育和发挥这些组织的作用，那它们永远也无法真正地成熟。虽然，政府在这个方面也出台了一些措施，但真正落实的其实并不多。
其实，顺德大部制改革中的一些不足或者亟待改善的问题的出现，也是非常正常的一种现象，因为是试点，也因为“前无古人”。问题在于我们能否用客观和科学的态度去面对它，去解决它。
三、对顺德大部制改革的一点感想与建议
以上的一些分析，只是一个局外人的非专业的观察，难免显得有点偏颇。但要真正达到大部制改革的目的，我认为，还应该做好如下几项工作：
1、要真正落实好还政于民的工作。把社会能做的事还给社会，这是大部制改革的一个核心内容。因为只有真正把社会能做的事还给社会后，政府才能专心于政府该做的事。也只有这样，政府才能真正地瘦身，从而达到大部制改革的真正目的。还政于民不应该只是一句口号，而应该真正落实到行动上，更不应该拖以待变。
2、要逐步减少领导岗位的职数。小政府的一个显著的特征是政府领导岗位职数的合理设置，不但机构要少而精，而且领导岗位的职数也应该少而精。我认为，区一级层面的领导岗位职数设一正二副，局一级层面的领导岗位职数设一正一副较为科学。岗位职数多了，协调的难度也就大了，治理的效率就会相应减低。而只有当政府领导岗位的职数达到一个合理的程度之后，政府的治理效率才能真正地得到提升。
3、充分发挥科级管理人员在政府治理中的作用。一个局，局领导多了，事情也就相应地增多了，决策的效率也就相应地减弱了。在减少局级领导岗位职数的同时，强化科一级领导的治理职能，应该成为大部制改革的一项重点工作。就同“简政强镇”一样。同样，区一级的领导岗位职数的设置也应该是如此。
4、要充分发挥社会组织在社会治理中的作用。小政府大社会，社会大在哪里，就大在社会组织能最大限度地承担起社会治理的职能。顺德的大部制改革到如今步伐比较缓慢的原因，主要就是社会组织的发育和改革不配套。因此，政府要加大对社会组织的扶持和培育力度，大胆地发挥社会组织在社会治理中的作用，使顺德的社会组织尽快地成长起来。只有充分发挥好社会组织在社会治理中的作用，政府才能真正从既当裁判又做运动员的尴尬中脱身出来，真正扮演好政府应该扮演的角色，也才能真正达到“小政府大社会”的目的。
5、要切实防止机构设置反弹的现象出现。政府在面对新的机构设置的需求时，要做到谨慎与科学，可增可不增的新机构坚决不增，万不得以要增的新机构，必须广泛征求社会的意见，听取社会的建议，切忌随意和拍脑袋决策。在新增的机构中，能够社会化要坚决社会化。
6、要为大部制改革的持续进行提供更多更好的改革配套措施。比如目前顺德正在进行的简政强镇、社会管理改革、审批制度改革等等。大部制改革不是孤立的一个改革，任何相应地改革配套措施都将对大部制改革的持续进行产生重大的影响。所以，如何使大部制的改革和这些相应的改革实现良性互动，要特别加以关注。
总体来说，顺德的大部制改革是成功的，改革过程中出现这样或那样的问题或不足也是可以理解和接受的。关键是我们设定好了改革的方向和路径之后，就必须坚持到底，最终达到我们改革的目的。
 
 

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